党在新中国成立后领导淮河治理的历史经验与启示

中共水利部党组

　　淮河流域地处我国东中部腹地，是极具发展潜力的重要经济带，是和合南北的重要生态过渡带，在经济社会发展大局和生态安全全局中具有十分重要的地位。同时，淮河又是一条极为特殊和复杂的河流。特别是南北气候、高低纬度和陆地海洋三种过渡带重叠的地理气候条件，中游地势低平、尾闾不畅的蓄排水条件，导致淮河流域成为极易孕灾地区。据统计，黄河夺淮初期的12世纪、13世纪，淮河平均每百年发生水灾35次，16世纪至新中国成立初期的450年间，平均每百年发生水灾94次。新中国成立前，沿淮人民同水旱灾害斗争了近千年，但受社会制度和生产力水平的制约，流域灾害频发的局面始终没有根本改观。

　　新中国的成立开启了淮河治理、开发、保护的新纪元。政务院1950年8月召开第一次治淮会议，10月14日颁布《关于治理淮河的决定》。11月6日，直属于中央人民政府的治淮机构——治淮委员会在安徽蚌埠成立，翻开了淮河治理历史性的崭新一页。1951年5月，毛泽东主席发出“一定要把淮河修好”的伟大号召。70多年来，在党中央、国务院的坚强领导下，在“蓄泄兼筹”方针指引下，几代治淮工作者坚持不懈、开拓进取，进行了全面、系统、持续的保护治理工作，淮河流域基本建成了与全面建成小康社会相适应的水安全保障体系，为流域经济社会发展、人民幸福安康提供了强有力的水安全支撑与保障。

　　一是洪涝灾害防御能力显著增强，具备抗御新中国成立以来流域性最大洪水的能力。70多年来，佛子岭水库、蒙洼蓄洪区、临淮岗洪水控制工程、新沭河、新沂河、怀洪新河、淮河入海水道近期工程等一大批治淮工程的相继建成，使淮河流域基本形成以水库、河道堤防、行蓄洪区、分洪河道、控制性枢纽、防汛调度指挥系统等组成的防洪除涝减灾体系。淮河流域防洪除涝标准显著提高，淮河干流上游防洪标准超10年一遇；中游主要防洪保护区、重要城市和下游洪泽湖大堤防洪标准已达到100年一遇；重要支流及中小河流的防洪标准已基本提高到10—20年一遇以上；沂沭泗河中下游重要防洪保护区的总体防洪标准基本上达到50年一遇；在行蓄洪区充分运用的情况下，可防御新中国成立以来发生的流域性最大洪水。

　　二是水资源保障能力大幅提高，有效支撑了流域经济社会的可持续发展。历经70多年建设，淮河流域已经建成6300余座水库，约40万座塘坝，约8.2万处引提水工程，约6.5万座泵站，规模以上机电井约144万眼，水库、塘坝、水闸工程、泵站和机井星罗棋布。南水北调东、中线一期和引江济淮、苏北引江等工程的建设，与流域内河湖闸坝及淠史杭等大中型灌区一起，逐步形成了“四纵一横多点”的水资源开发利用和配置体系。淮河流域以不足全国3%的水资源总量，承载了全国大约13.6%的人口和11%的耕地，贡献了全国9%的GDP，生产了全国1/6的粮食，有效支撑了流域经济社会的可持续发展。同时，通过水资源配置还为长三角一体化高质量发展、京津冀一体化发展、大运河文化保护传承利用等重大国家战略提供了水资源保障。

　　三是水环境保障能力明显提高，流域性水污染恶化趋势得到有效遏制。坚持节水优先、保护优先，积极推进节水型社会建设，落实最严格的水资源管理制度，强化用水定额管理，淮河流域水资源保护和水污染防治工作取得显著进展。通过调整产业结构、加快污染源治理、实施污水集中处理、强化水功能区管理、限制污染物排放总量、开展水污染联防和水资源保护等一系列措施，流域入河排污量明显下降，河湖水质显著改善，淮河干流和南水北调东线一期输水干线水质常年维持在Ⅲ类。2005年至今，淮河未发生大面积突发性水污染事故，有效保障了沿淮城镇用水安全。

　　四是水生态保障能力持续提升，促进流域生态环境进入良性发展轨道。统筹山水林田湖草系统治理，聚焦管好“盛水的盆”和“盆里的水”，强化水域、岸线空间管控与保护，有效提升上游水源涵养和水土保持生态保育功能，积极开展重要河湖保护修复、地下水保护和河湖生态流量保障等工作，流域水生态文明建设取得显著成效。截至2019年底，淮河流域累计治理山丘区水土流失面积5.4万平方公里，桐柏山区、大别山区、伏牛山区、沂蒙山区水土流失普遍呈现好转态势，水土流失面积减少六成以上。依托已初步形成的江河湖库水系连通体系多次成功实施生态调水，有效保障了南四湖等重要湖泊的生态安全。

　　新中国治淮70多年，基本理顺了紊乱的水系，改变了黄泛数百年来恶化的局面，实现了淮河洪水入江畅流、归海有道，初步建成了水清、河畅、岸绿、景美的新淮河。2020年，习近平总书记视察淮河时强调，淮河是新中国成立后第一条全面系统治理的大河。70年来，淮河治理取得显著成效，防洪体系越来越完善，防汛抗洪、防灾减灾能力不断提高。要把治理淮河的经验总结好，认真谋划“十四五”时期淮河治理方案。这是对治淮工作的极大鼓舞、极大鞭策、极大激励。

　　治淮在创造彪炳史册的辉煌成就的同时，也积累了极其宝贵的经验。纵观70多年走过的道路，可以总结出以下几点基本经验和认识：

　　一是必须始终坚持党的领导。党中央历来高度重视治淮工作。毛泽东同志两个月内曾4次对淮河治理作出重要批示。党的几代最高领导人都曾亲临淮河视察，对淮河治理作出重要指示。2020年，习近平总书记先后视察淮河流域王家坝闸和江都水利枢纽工程，详细了解淮河治理历史、流域防汛抗洪和南水北调东线工程规划建设等情况，对治淮成就给予充分肯定，对行蓄洪区调整建设、现代化防洪救灾体系建设、确保南水北调东线工程成为“四个生命线”等作出重要指示，为我们进一步做好新时代淮河保护治理工作注入了强大动力，提供了根本遵循，在治淮史上具有重要的里程碑意义。国务院先后12次召开治淮工作会议，编制五轮流域综合规划，多次掀起大规模治淮高潮。中国特色社会主义制度的优越性、中国共产党无比坚强的领导力，在淮河治理中彰显得淋漓尽致。新中国成立伊始，在抗美援朝已经打响，国家百废待兴、经济极其困难的情况下，党中央毅然决定举全国之力治理淮河，仅治淮第一年就投入约等于10亿斤粮食的经费。几千名医务工作者、上万名专家技工、几百万名民工，响应毛主席“一定要把淮河修好”的伟大号召，从全国各地奔赴治淮前线，相继建成佛子岭、磨子潭等一大批治淮工程。70多年来，淮河治理的脚步一直没有停歇，始终在党的领导下奋力前行。在应对新中国成立以来历次洪水中，中国共产党以坚定果敢的勇气和坚韧不拔的决心，领导广大军民取得了一场又一场抗洪斗争的胜利，保护了人民生命财产安全。党的十八大以来，在“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路指引下，编制了南水北调东线二期工程、大运河水系治理管护、重要河湖岸线保护和开发利用等规划，更加注重人水和谐、生态保护和流域高质量发展，治淮工作呈现出监管加强、投资加大、建设加快、改革加速的良好态势，水利发展的生机不断迸发、活力不断增强、质量不断提高。实践证明，中国共产党拥有无比坚强的领导力，中国特色社会主义制度具有集中力量办大事、办难事的优势。只有在中国共产党的正确领导下，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性，才能找到符合国情水情河情的正确道路，才能彻底扭转淮河流域“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的落后面貌，治淮才能不断创造新的历史辉煌。

　　二是必须始终坚持人民至上。千百年来，淮河问题始终没有从根本上得到解决，其症结还是出在治水“为了谁”“依靠谁”这个出发点上。明清时期，治淮无视广大人民群众的切身利益，为完成“蓄清、刷黄、济运”的使命，淮河下游水系遭到人为破坏，区域生态持续恶化，黄河夺淮带来的灾难不断加重，淮河流域经济社会加速衰落，给国家和百姓造成了不可估量的损失。党领导的新中国治淮，出发点在历次规划中都开宗明义、一目了然：蓄水、排涝、泄洪、灌溉、通航、发电，无不都是为了人民。因为为了人民，所以才能蓄、泄由理而不由权；因为为了人民，所以才没有特权阶级可以干扰整体布局，才能实施周恩来总理定下的“河南上游，以蓄为主；安徽中游，泄蓄兼施；江苏下游，以泄为主、蓄为辅”的中国水利大局；因为为了人民，淮河流域的千万百姓才能积极响应“一定要把淮河修好”的伟大号召，纷纷投入水利建设，才有了令世界震撼的奇迹。70多年来，治淮始终坚持全心全意为人民服务这一根本宗旨，始终坚持一切为了人民、一切依靠人民，始终着眼于把解决好涉及人民群众切身利益的水忧、水患、水难、水盼问题作为工作的出发点和落脚点，保证了治淮工作始终不偏航、不离航。党的十八大以来，紧紧围绕全面建成小康社会，完善流域防洪工程体系，优化水资源配置，安排50余万行蓄洪区及滩区居民逐步迁移至安全区，建成1.9万余处农村供水工程，形成了保障民生、服务民生、改善民生、惠及民生的水利发展格局。

　　三是必须始终尊重人民的首创精神。人民是历史的创造者，人民是真正的英雄。70多年治淮，涌现出了大批技术精湛、作风过硬的工程技术人员和劳动模范，培养了一批能打硬仗的水利建设队伍，在治淮实践中诞生的“佛子岭大学”，成为新中国第一批现代坝工英才成长的摇篮；在历次治淮高潮中走出了一大批院士、专家和行业领军人物，他们不仅在治淮战线上建功立业、为淮河持续的开发保护治理提供重要支撑，而且把当年治淮工作中的团结奋斗、吃苦耐劳、关心国家胜于关心自己的主人翁精神带到全国各地水利建设战线上，为全国的水利建设奉献智慧和力量。70多年治淮，创造了一项又一项享誉海内外的治水奇迹：建成了气势恢宏的大别山水库群，创造了中国第一座连拱坝、第一座大头坝、第一座自行设计的重力拱坝等一系列首创性成果，兴建了新中国成立后全国最大灌区——淠史杭灌区，建成了亚洲最大的泵站枢纽——江都水利枢纽，建成了亚洲最大的水上立交工程——入海水道淮安枢纽工程。临淮岗洪水控制工程、入海水道近期工程、燕山水库工程等荣获中国建筑工程鲁班奖、中国土木工程詹天佑奖、百年百项杰出土木工程、全国优秀工程设计金奖等奖项。党的十八大以来，淮河流域在全国重要江河湖泊水功能区全覆盖监测、生态流量调度、水生态文明城市建设、推行河湖长制等多个方面走在全国前列，发挥了巨大的示范引领作用。70多年治淮，继承了革命年代诞生的大别山精神、沂蒙精神，发扬了治淮实践中产生的淠史杭精神、焦裕禄精神、王家坝精神、新汴河精神。淮河保护治理始终尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革发展，凝聚起了行稳致远的强大正能量。

　　四是必须始终坚持与时俱进。在中国共产党领导下，淮河治理始终与时代同步伐，与改革同频率，与实践同发展。新中国成立初期，治淮的重点在于加快扭转淮河流域“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”的落后面貌。70多年来，在防洪工程体系建设方面，建成各类水库6300余座，兴建加固各类堤防6.3万公里，修建行蓄洪区27处，建设各类水闸2.2万座，建成了江都水利枢纽、三河闸、临淮岗、刘家道口等一大批控制性枢纽工程，完成了入海水道近期工程，基本建成了防洪减灾、水资源配置与保护的水安全保障工程体系，为流域水旱灾害防御、水资源开发利用和保护奠定了坚实基础；在防洪理念方面，不断深化尊重自然规律、主动给洪水以出路的科学防洪理念，实现了从被动抢防到控制洪水、再到洪水管理的转变，最大程度发挥防洪工程整体效益。20世纪80年代，由于过度开发，淮河流域河湖萎缩持续加剧、河流自净能力降低、生态系统严重失衡，多次发生严重的水污染事件，绿色发展从选择题变为必答题。淮河保护与治理坚持以保障水安全为重心，合理开发利用水资源，加强河湖管控、水生态保护与修复，走出了一条人水和谐之路，书写了生态文明建设新篇章。1995年，国务院颁布了我国第一部流域性水污染防治法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》，此后陆续开展了“零点行动”、淮河水体变清等重大防污治污行动，持续开展水污染联防工作，成功处置多起跨省河流水污染事件。自2005年以来，淮河干流已连续16年未发生大范围突发性水污染事故。目前，淮河水质明显好转，干流水质基本保持在Ⅲ类，水环境污染和水生态损害趋势初步得到遏制。从人定胜天到人水共生，人与自然和谐相处的科学理念不断深化，“水清、河畅、岸绿、景美、人和”的目标正从美好的愿景一步步走向现实。

　　五是必须始终坚持团结治水。淮河流域跨省河道多，水事矛盾复杂。淮河治理是一个有机整体，上下游互为一体，左右岸唇齿相依。1950年8月，毛泽东同志作出关于淮河救灾工作的第三次批示，“导淮必苏皖豫三省同时动手，三省党委的工作计划，均须以此为中心”，开启了团结治水的新局面。70多年来，治淮始终坚持兴利与除害相统筹，推动上下游、左右岸、干支流协调发展，形成了团结治河、合力兴水的生动局面。水利部淮河水利委员会从流域全局出发加强顶层设计和统筹协调，妥善处理好全局与局部、近期与长远的关系，努力实现全流域综合效益的最大化；流域各省充分发扬团结治水的优良传统，顾全大局、精诚合作，各有关部门和衷共济、互谅互让，协同推进治淮工程建设、水资源配置及开发利用、水污染联合防控和水旱灾害防御等工作，凝聚了淮河保护治理的强大合力，铸就了淮河治理的巍巍丰碑。

　　“十四五”时期，我们将持续深入学习贯彻习近平总书记视察淮河以及在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上的重要指示精神，围绕推动新阶段淮河保护治理高质量发展的主题，完善流域防洪工程体系，实施国家水网重大工程，复苏河湖生态环境，推进数字淮河和智慧流域建设，建立健全节水制度政策，强化体制机制法治管理，全面提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力，为流域全面建设社会主义现代化提供有力的水安全保障。